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中國土地改革協會理事長 卓輝華_人口趨勢與土地政策思維

2017-04-14, 週五

卓輝華中國土地改革協會理事長

一、前言

未來五十年,高齡化與少子化的趨勢,將影響台灣的社會經濟活動,對於土地或住宅相關政策,我們也須及早因應。

台灣地區於1946年僅有609萬人,經過約25年時間,於1972年,人口成長1.5倍,已經到1500萬人。又經過約17年,1989年突破2000萬人口。其後人口成長漸趨緩慢,25年間才增加350萬人口。1946年到2015年,人口從約609萬人成長到2349.2萬人,近七十年間,總人口增加約1740萬人,相對於住宅需求而言,共增加約700萬戶。

台灣地區近年來的人口已經趨於停滯成長,其中工作年齡人口比率在2012年達最高峰74.2%,而工作年齡人口總數則在2015年達最高峰1736.9萬人,2016年之後將持續以每年10至15萬人下降。如果新生兒出生率持續在0.9人的比率,最快將可能在2022年人口將出現負成長。

目前面臨人口減少的衝擊,最明顯且首當其衝的是大專院校的退場準備。根據教育部的估計,2016年大一新生數量已較前一年減少約5萬人,即從2015年的32萬人降低至2016年的27萬人,人口急遽減少的趨勢,已經對臺灣高教體系的招生與營運,產生嚴重的衝擊。

未來人口結構的轉變,是否標示著過去帶領台灣經濟與房地產成長的重要因素「人口紅利」的優勢將漸漸消失,台灣的國土計畫、住宅政策或土地政策應如何重新檢視與調整!

二、高齡化、少子化與人口減少趨勢

(一)、2020年中期開始人口負成長

依據國發會 對於人口成長的中推計人口數,最高峰值發生在2024年,將達2374萬人,只比2015年增加約24.9萬人。2025年人口開始負成長,推估至2061年時,中推計之總人口僅達1837.3萬人,只有2016年的78.0%,與2016年相比,減少了517萬人。

(二)、世界最低的生育率與少子化

戰後嬰兒潮初期的1951年,當時育齡婦女總生育率達704%,即平均每一位育齡婦女的生育子女數達七人以上,政府在1964年開始推行家庭計畫,提出「實施家庭計畫,促進家庭幸福」的口號,之後,生育率開始呈下降趨勢。

戰後嬰兒潮時期的後十年,是台灣地區的第一次出生人口高峰期,在1955年至1966年間,其中有11年的出生人口數都在40萬人至42.7萬人,最多出生人口數發生在1963年的42.7萬人。

依據國發會對未來出生人口之推估,顯然是傾向減少的發展,即使以樂觀的高推計值,將生育率從2016年的1.23%,逐漸提升至2040年的1.5%,每年出生人口數在20萬人以上的時間,也只能維持到2021年,2022年之後出生人口數將逐年下降到2061年的13.7萬人。

(三)、勞動年齡人口成長率已開始轉負

台灣地區的勞動年齡人口數在1946年共約329萬餘人,占總人口比率約為54.1%。隨著戰後嬰兒潮後的人口成長,勞動年齡人口於往後的七十年間呈逐年成長趨勢。1997年突破1500萬人,占總人口比率為69.3%。勞動年齡人口占總人口比率於2012年達74.2%的最高峰,由於少子化與高齡化影響,以及總人口成長趨緩,此一比率從2013年開始逐年遞減。而勞動年齡人口總數的最高峰發生在2015年達1736.57萬人。

2016年為勞動年齡人口數開始減少的年度。依據國發會的中推計預估,至2061年的勞動年齡人口總數僅有946.3萬人,占總人口比率僅為51.5%,與2015年與高峰值相比,共減少790.3萬人,平均每年減少約17.18萬人

(四)、高齡化社會提早來臨

1946年台灣老年人口總數約15.5萬人,占總人口比率僅2.55%,到了1993年老年人口增加到149萬餘人,占總人口比率超過7%,成為高齡化社會。依據國發會的資料顯示, 65歲以上人口佔總人口比例會在在2026年超過20%,成為超高齡社會。

依據國發會推估, 2016年到2038年,是高齡人口數急遽成長階段,平均每2至4年就會增加50萬以上的高齡人口,推估2016年的高齡人口首度超過300萬人,至2038年將超過650萬人,22年間共增加約350萬高齡人口。

高齡人口出現的最高峰估計在2050年,將達742.6萬人,佔總人口比例的34.5%-37.4%;與2015年的293.8萬人比較,高出2.53 倍。

三、高齡化與少子化的土地政策思維

(一)、高住宅存量下的住宅政策調整

依據行政院主計處住宅普查與營建署資料顯示,1966年的住宅存量為230.6萬宅,至2015年成長至849.4萬宅,五十年間增加618.8萬宅,平均每年增加約12.6萬宅。在1980年之前,住宅的需求普遍較大於供給。1981年之後,住宅供給量開始增大,因此,在1990年的住宅存量,大幅超過普通住戶約14.5萬個單位。2000年之後,大致維持住宅存量高於普通住戶約50至60萬個單位,呈現供給高於需求之狀態。

分析觀察未來十年內,人口趨於緩慢成長,甚至在2020年中期轉為負成長的趨勢下,對住宅需求將相對明顯減弱,如果住宅供給依然過快且過量的增加,房地產市場將會面臨極大的系統性風險。

未來人口推計趨於零成長或負成長的情況下,住宅單位需求的增加,可能要來自每戶平均人口趨於減少的戶量成長來支撐需求。依據內政部全國區域計畫之推估,2026年之住宅需求量約為1,050 萬戶,目前全國可建築土地所能提供的住宅供給量約可達到1,271 萬戶 ,顯示既有都市計畫及非都市土地之住宅存量,遠遠可以滿足計畫目標年(2026年)之住宅需求。

未來擬定住宅政策,應考量台灣的住宅問題是「不患寡,而是患不均」,住宅在高房價環境下,如何照顧弱勢族群?都市更新如何兼顧防災與都市環境提升!

(二)、以產業用地政策調節需求與價格

依據內政部全國區域計畫修正案(草案)顯示,未來考量產業政策目標與產業發展趨勢變化,搭配各縣(市)產業資源限制條件,推估2020年產業用地需求狀況,約為58,873公頃,與2012年相較,未來產業用地需求約增加2,211公頃,即平均每年約增加270公頃。內政部所提的工業區「缺地」課題,正是呼應工業總會提出的產業環境面臨缺水、電、工、地、人才等「五缺」困境。

然而,台灣真的缺少工業土地嗎?還是缺工業土地政策呢?為什麼看到很多工業土地或廠房閒置!工業區違規蓋住宅!工業區變更為住商使用!還有不需要工業土地的投資客到處炒作工業土地!上述都是缺乏整體工業土地政策,導致缺地的原因。建議應儘速全面檢視工業用地政策與打擊工業土地投機雙軌並進才是正途。

工業區土地的政策方向,應該是讓工業土地負起經濟與產業發展的義務,土地的使用權利與機會應由興辦產業人利用之,不應成為投機者所有,也不應成為土地投資或投機交易之對象,在國土計畫的高度思量,工業區開發更是區域均衡發展的重要辦法。

經濟部工業局在之前就發現工業土地價格飆漲之投機情況,特別提出「產業用地政策革新方案」,然而該方案僅規範經濟部開發的工業區,對於都市計畫與非都市土地的工業用地則力有未逮。建議未來政府:

1、應積極與地方政府合作,於一年內完成全台灣地區工(產)業發展用地的現況調查。

2、應將工(產)業發展用地調查成果,依據國土計畫藍圖,配合產業發展方向,分析與擬定短、中、長期的產業區位與用地開發計畫,循程序協調核定實施。

3、在未完成全面調查前,中央與地方政府應對新產業用地的開發申請案審慎處理或凍結新申請案。

4、對於都市計畫或非都市工業區土地擬變更為其他使用分區案件,應以法定通盤檢討規定處理,全面禁止個案變更。

5、中央與地方政府對於提供工(產)業用地的鼓勵設廠優惠或稅制優惠,應有一致性的作法;如有違工(產)業用規定案件,也應有相應的懲罰措施。例如對於閒置或低度利用的工(產)業發展用地,應限期依規定開發使用、課徵空地稅或照價收買,對於工(產)業土地之買賣,應有興辦工(產)業資格者方得交易之,避免藉機炒作壟斷工(產)業用地。

土地投機炒作不僅妨礙居住正義,更嚴重影響產業發展,為加強國家經濟發展與產業投資需求,政府應從行政院的高度,整合統籌相關部會、中央與地方的工業區開發與產業投資招商發展部門,以因應全球化的競爭,強化台灣產業競爭力。

(三)、國土計畫應避免過度開發

台灣地區在1967年以前,都市人口 尚不足40%。1960年代開始了工業區開發與推動都市計畫,開啟都市化邁向快速成長時期。

台灣的土地利用計畫發展大約可分成三個階段:第一階段是都市計畫化快速發展時期,發生在1970年代的十年間,也帶動都市人口比例從1970年的43.1%,僅經歷十三年時間,在1982年就突破70%。第二階段在1980年代的十年間,政府積極推動非都市土地使用編定,對非都市土地開發採取較為嚴格的管制。第三階段是從1990年至2010年,這時期台灣面臨產業外移的經濟因素,土地使用則有全面實施容積率與開放農地自由買賣。

1961年至2015年,台灣地區總人口數共增加1228.2萬人,其中的88%人口,約1081.5萬人,皆增加到六大都會區。六都的人口增加中,又有六成以上人口是集中到北部地區的台北市、新北市與桃園市。1961年至2015年,台灣六個直轄市與新竹縣市、彰化縣的人口成長數 分別增加:新北市增加310.0萬人,台中市增加197.0萬人,台北市增加176.8萬人,高雄市增加164.9萬人,桃園市增加160.0萬人,台南市增加72.8萬人,新竹縣市增加49.9萬人,彰化縣增加39.1萬人。其他以農業為主要產業的縣市,在55年間,人口增加10萬至20萬人的縣市有屏東縣、基隆市苗栗縣、宜蘭縣;人口增加少於10萬人的縣市有南投縣、金門縣、花蓮縣、雲林縣、台東縣、澎湖縣。人口為負成長的有連江縣。

依據內政統計年報顯示,2015年底全國都市計畫區總面積為4825.78平方公里,總計畫人口為 2526.1萬人,現況人口數為 1878.7萬人,故既有都市計畫尚可容納約637.3 萬人。2015年底全國總人口數為2349.2萬人,減掉居住於都市計畫內人口後,居住於非都市土地的現況人口約為470.5萬人。將都市計畫區可容納的2526.1萬人,加上非都市土地的現況人口470.5萬人,總計為2996.6萬人,亦即台灣現在的都市或非都是可建築用地,可容納將近3000萬人口。況且依據國發會對台灣的人口高推計,最高人口總數大約落在2026年的2380.7萬人,即使不要再有新的建築用地開發,尚可容納605餘萬人口。

未來國土計畫不應再強調土地開發,而應配合人口減少的趨勢和分布情形,重新檢討產業區位,重視農地與自然資源保育,以均衡區域發展。

(四)、土地政策為住宅、產業與國土計畫基礎

國土計畫、產業用地計畫、社會住宅計畫等都是針對問題的解決方案,但是數十年來的土地開發以財政為目的、將住宅供給、土地供給視為解決房價上漲等辦法,事後證明沒有完整的土地政策作基礎,都無法有效解決根本的問題。今天我們對於國家全民擁有的土地,究竟要採取怎樣的態度,必須有明確的方向。我們視土地是全民的資產,住宅是人權,或是可以將土地與房地產視為商品,成為可以投資、投機之標的,要大家審慎思量!

中國土地改革協會籌劃與積極參與的台灣土地社會聯盟,於2016年11月提出台灣土地宣言,是值得我們作為土地政策的基本方向。

該宣言提出土地是珍貴且有限的自然資源,且為國民生存與產業發展的基本要素,具有高度公共性。社會發展越進步多元,對土地依賴愈深,受土地影響也越大。從而,合理利用土地資源、公平分配土地利益,以及永續保育生態環境,是影響社會公義與福祉發展的關鍵。同時,在現代法治社會,土地是政治民主、人權保障、經濟發展、社會平等、文化保存與環境保育等面向的重要基礎。因此,現代社會與國民對土地應秉持下列基本態度:1、土地權利的所有與利用應負有社會義務。2、土地使用權利與機會應由全民平等享有。3、土地應依合理計畫使用以增進公共福祉。4、土地自然增值利益應合理回歸社會共享。5、土地所有與交易不應成為投機性的對象。

土地的公共性與倫理性為應有的普世價值。因此,土地的所有、使用、收益及處分,皆應重視其多元價值與內涵,並均衡發展各面向功能。是以,國家應致力實踐以下的土地政策:制訂土地基本法、普及土地倫理教育、確實保障人民基本權利、制訂國土計畫法、健全住宅政策、健全產業用地政策、重整農地政策、確實保育自然資源、建構合理不動產稅制、擬定合理公有土地政策等。

四、結語

我們這一代人開發的土地,已經很夠我們這一代或下一代人使用了!大家應當好好檢討這些土地要如何合理利用?為什麼很多空地都還沒利用?或低度與不當使用?應積極思考以都市再生、都市更新、農村更新的手段,重新建構都市與鄉村生態紋理,促進區域均衡發展。至於新的土地開發計畫,多留一點餘地給後代子孫,讓他們也能有空間因應時代進步去規劃利用,而不是在人口減少與結構改變的趨勢下,收拾我們這一代人留下的爛攤子!