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當前都市更新面臨的十大隱形障礙

2017-12-18, 週一

文.莊孟翰(前淡江大學產業經濟系副教授)

Q:都更窒礙難行,原因百百種,根據《蘋果日報》委託「創市際」市場研究顧問公司調查,1068人當中有853人認同老舊房屋應該進行都更,其中79.2%認為都更推動困難的問題在於「要屋主全數同意太難」,另外,有64.6%的民眾表示,「都更後房屋稅、地價稅稅負太重」以及「政府都更獎勵誘因太少」,最後則是有54.7%民眾指出,「都更後坪數減少」,這些都是當前都更難以推動的主要原因。

請教莊教授,除了上述因素導致都更難以順利推動,往前道路還有多少障礙該摒除而未摒除?

A:就實務面而言,可先從最常見的問題當中挑出最重要的十點來闡述,不過,都更問題千奇百怪,以現有法令政策,恐怕還是很難解決當前所遭遇的難題。

一、都更機制未建構完備

眾所皆知,都更機制尚未建構完整,很多政策皆是由上而下,以上位者之姿做決策,並未由下而上相互整合,縱向銜接及橫向連結沒有做好串連,導致法令流於形式,所有流程看似完備,卻無法與實務銜接。

另外,公權力未能及時有效介入,行政與司法未能相互支援,發揮「一加一大於二」的乘數效果,以永春案為例,公權力與公信力幾乎喪失殆盡,已經開工的都更案,竟因不同意戶走行政救濟之後又宣告停擺,很顯然都更機制並未建構完備,當行政與司法不同調而產生漏洞,奉公守法的老百姓更加無所適從。

二、聽證會流於形式

這次都更修法重點之一推動「聽證會」,事實上,聽證會一直都在舉辦,只不過經常淪為布達大會,何以見得?以蘭州街、斯文里公辦都更案來看,柯文哲市長當初也有蒞臨現場,居民也表達不同意的意見,但最後市政府仍我行我素,顯然並未充分展現聽證會應有的功能。

再以南機場國宅都更案為例,想整合小坪數的住戶推動更新,難度更高,究竟聽證會在傾聽所有人意見之後,如何將合理、不合理及正反兩方意見加以彙整而獲得共識,也是一大難題。

三、建蔽率與容積率的扞格

「分配不均」問題也層出不窮,有分配就有不平之音,以老舊公寓為例,正義國宅更有面臨前段商業區、後面住宅區的問題,這又涉及「建蔽率」及「容積率」議題,面臨前段商業區容積630%,但後段住宅區僅225%,其間差距2.8倍,究竟要如何分別說服,必然也是一個高難度的障礙。

再以四、五層樓公寓為例,興建之初係以建蔽率計算基準容積,現在則是以容積率為依據,亦即當初依建蔽率興建,計算住宅區總樓地板面積之建蔽率為60%,現今依容積率興建則僅45%,當中足足少掉15%,其中又以一樓住戶減少的面積最為明顯,過去「將空地比築起圍牆加蓋,還可以出租收益」,現在不但少掉面積,都更後還得開放成為公共區域,這也難怪一樓住戶總是「礙難同意」。此一議題究竟要如何溝通才能做到公平公正,實在值得深思。

四、一坪換一坪的觀念待疏導

前一任市長郝龍斌為加速都更,曾推出「一坪換一坪」的優惠辦法,這對於位處精華地段的都更戶而言,可真是天上掉下來的禮物。水源路四、五期整建住宅便是「一坪換一坪」的典型案例,當初以專案方式辦理,現今成為都更戶特愛的列舉前例,「為什麼他可以,我不能?」

不過,即使是位處精華地段的雙北市來說,想要一坪換一坪幾乎是天方夜譚,基本上,都更係經容積獎勵後將多出來的坪數出售,金額不夠,則由全體都更戶共同分擔。只是現階段有不少都更戶仍眷戀不出錢,還可分到一個停車位,此外,還可以多賺超過20%公設比的銷售坪數,更新後原住戶的資產價值也跟著呈倍數增加,過去專案留下的案例,無形中也成為當前推動都更的另一阻礙。

五、共同負擔比例與分屋比例怎麼喬?

都更推動與否,與市場景氣息息相關,既然市場景氣循環高低起伏,都更就難逃價格浮動影響,其間互動五大變數為「景氣→房價→估價→共同負擔比例→分屋比例」,當中又以「共同負擔比例」及「分屋比例」最容易發生爭執,原因在於分處天秤的兩端彼此牽制環環相扣。

當景氣下滑影響房價下跌,估值必然調降,最後造成共同負擔比例提高,則分屋比例必然隨之下降,反之亦然,因此,都更要如何將「景氣因素」併入評量,任誰都無法預知。

通常都更戶總希望共同負擔費用能夠盡量壓低,以使分屋比例提高,不過,以現在都更審議過程,審議委員會通常對於容積只會減少不會增加。其次,都更戶一味想降低共同負擔比例,卻又碰上景氣下滑售價降低,一則建商也蓋不出低成本的好房子,也無法提高售價,再則也使得即將整合完成的都更案,不得不宣告放棄。

六、土地持分不一的「歷史共業」怎麼解?

土地持分不一與「歷史共業」息息相關,有些是為了省稅規劃所致,過去土地登記持分不一致,常以「約定俗成」方式簽約,但數十年後面臨都更整合權利變換,問題就來了,試想,當舊有建物拆除歸零後,土地持分大者必然較佔優勢,因此,就會發生舊屋面積較大,但最後卻因土地持分較小反而分到較少的坪數,這當中的落差,又有誰能作出公正的評斷?

七、違建林立依舊是最大障礙

違建林立是當前都更最大障礙,最常見的一樓住家分隔當店面出租,例如明曜百貨後面巷道,一戶住家隔成五戶小店面出租,另外也有頂樓加蓋的違建,卻隔成十數間二、三坪的「籠屋」出租,房東則坐享豐厚的租金收入。

在此情況下,要讓一樓或頂樓的房東參與都更,究竟要如何給予補償,或先經由集體訴訟,要求將共有財產據為私有的利益歸還其他共有人,再談都更。另外,也有剛裝潢完成的店面或住家,才剛簽下三至五年的長期租約。

上述種種都是實務上常面臨的問題,潛意識裡要他們參與都更,形同斷了金脈,究竟要如何建構合理的估價與補償機制,可就是一門相當深奧的學問。

八、危老建物更新「百分之百同意」的迷思

根據2017年第三季統計資料顯示,台灣目前屋齡三十年以上的老舊房屋比例,全國約46.55%,新北市約42.98%,而根據《都市危險及老舊建築物加速重建條例》旨在加速都更,不過先決條件是建物與土地所有權人「百分之百同意」,只要有一戶出現異議,便會再度衍生出釘子戶的問題,只要有一戶採行政救濟,很可能再陷入漫長的訴訟紛爭。

九、釘子戶最大真無解?

事實上,以過往都更來看,最大障礙還是釘子戶問題,從各種案例發現,不同意戶可以採「行政救濟」手段,更令人不解的是,文林苑是一戶不同意戶在進行抗爭,不過,永春案反而是絕大多數的同意戶集體跳出來抗爭,同意戶高掛「我們要回家」的布條,這就呈現很大的反差。從這兩個極端案例所呈現不同的抗爭訴求來看,公權力如不能及時介入,一般民眾哪會輕易相信都更可以順利推動。

另外,也有一類「假釘子戶」的釘子戶,這類釘子戶多數為同行插旗,先買下一戶,你在整合我也在整合,你想要都更順利進行,就得先跟我商量,這類情況也屢見不鮮。

因此,在當前都更法令疊床架屋下,如不能整合發揮「一加一大於二」的乘數效果,那麼法令再多,也無法彰顯其應有的公信力。

十、台北市面臨「都更→豪宅→換屋潮」的大難題

都更還有一個實務上的難題,台北市精華地段的蛋黃區,都更後大部分都規劃為豪宅,例如知名歌手周杰倫所購買的師範大學對面「和平大苑」,當中便有一戶原地主分回一百三十多坪數的房子,由原屋主的兒子居住,不過,今年收到的兩年減半的房屋稅單高達七十多萬元,如再加上地價稅與管理費,負擔得起的人必定不多,假設都更後原住戶負擔不起,最後也只有出售搬離一途。

不過,就事論事,原住戶早已習慣原居住生活圈的交通便利性,再加上醫療保健等設施一應俱全,這也難怪所有權人為年長者最不容易溝通整合。

一般而言,並非每一個人都特意想讓自己成為釘子戶,假設「選擇不都更」的種種隱形因素無法透視,都更法令一修再修,恐仍是紙上談兵,無法獲致實質上的突破。

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