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國家發展委員會副主任委員 曾旭正_從人口趨勢談國土規劃

2017-04-14, 週五

主講人:曾旭正 (國家發展委員會副主任委員)

前言

城鄉規劃以展望未來為基礎,進而訂定適宜的規範來指引城鄉的發展。因此,城鄉規劃必然面對兩類基本的挑戰,一是如何展望未來?另一則是用什麼樣的手段以及如何運作才能確實發揮引導空間發展的作用?

隨著技能進步,人類愈來愈敢於展望未來,但未來依然充滿變數。城鄉的發展尤其不易預測,因為在空間背後的影響因素眾多,且一層層牽連甚廣。

一、台灣的人口趨勢

譬如人口的量與質就直接影響城鄉的土地使用、公共設施的需求,影響交通的配佈,進而形塑了人們在城市裡的移動方式。為此,推估卅年後台灣人口的數量與構成乃是必要的,假設完全沒有政策介入,以現有人口的自然發展來推估是最基本的;但假設有政策介入,歡迎移民、鼓勵生育等,則會有許多不同的劇本。由此可見,人口目標是城鄉規劃的優先課題。

如果沒有特別的政策介入,根據國家發展委員會推估(中推估),卅年後臺灣的總人口將由現今的2355萬人減少為2156萬人,約減少200萬人。除了數量的變化外,更值得關注的是年齡組成的變動,今年台灣人口的老化指數已經破百,亦即老年人口已大於兒童人口,預測10年後臺灣即進入超高齡社會,老年人口超過總人口數的20%。

二、人口對國土發展的影響

人口數量與構成的改變會對城鄉產生何種影響?在數量方面,關鍵的影響在於區位,亦即人口明顯減少的地區會落在都會或鄉村?落在北部、中南部或東部?實在值得思考。至少有幾個面向必須面對。

1.鄉村人口過疏可能面臨的土地利用問題

若在都會區,人口減少將有助於調節人口密度,公共設施的服務負擔也可減輕,人們生活品質或許反而可以提升。相反的,如果是落在長年來人口持續減少的鄉村地區,則人口數量的進一步惡化將會造成部份地區人口過疏,甚至有些村落將會消失。觀諸多年來臺灣城鄉發展的經驗,後者的可能性較高,因此規劃上應該預先研究因應人口過疏時,鄉村土地的利用如何調整?特別是農村聚落內產權複雜的諸多乙種建築用地,如何由政府適度介入,透過徵購解決持有人過多的問題,再經過限制性標售移轉給真正需要的新生代,如此才能有效活化農村聚落。

2.人口構成的變動將影響公共服務的供需問題

人口構成的轉變也會影響城鄉公共服務的發展,包括提供與維管的問題。超高齡的人口對公共運輸、社福照顧、休閒養生、乃至心靈陪伴等功能都有不同於城市地區的需求,對公共環境的無障礙、人性化也有較高的需求,這都將改變公共設施的類型、配佈與數量。但公共資源有限,如何調整既有設施滿足新的需求?如何適度結合民間力量作更有效率的服務,是必然會面對的挑戰。

3.世代特質可能影響人口流動

不同世代成長於特定的歷史階段,受階段性的社會條件影響,會形成不同的集體經驗結構,進而有不同的世代特質。以當前進入老年的這一個世代為例,2015年時65歲的一代,基本上是1950年代以前出生,他們成長於1960-80年代,正是台灣經濟發展蓬勃、都市化最快速的年代。因為生逢其時,這一個世代既創造了台灣的經濟奇蹟,也催動了都市化的擴張。他們多數搭上了房地產投資的列車,在都市中擁有自宅,甚至不只一棟,因此在邁入老化年的此刻,他們的經濟能力與前後世代比較起來其實是相對富裕的。

此外,這一個世代普遍都經歷了城鄉遷移的過程,這項集體經驗會影響他們對城鄉的看法,也影響他們對養老的需求與選擇。他們既是此階段台灣邁入超高齡社會的主角,也是可以影響城鄉人口流動方式的一股力量。譬如,他們若能選擇返鄉,或者即使主要在都會新故鄉老化,但故鄉的情感認同仍可能促使他們來往於兩地,成為連結都市與鄉村的一股力量,對鄉村的發展發揮正向的助力。

4.空間資源不平衡可能帶來新的經濟課題

除了影響公共投資,人口減少造成空間需求減少,也會造成空間資源不平衡的問題。譬如,住宅需求隨著減少,城鄉住宅存量對經濟與稅收的衝擊將逐漸顯現,都市計劃的住宅區有待檢討,不論數量或配置都有調整的必要。但住宅之外,產業空間在生產自動化的潮流下將會新增或減少,則視產業型態與市場而定,其實相對不易預測,但其用地型態必然改變,規劃上如何因應,也是一項課題。在國土規劃中,這都應該在部門計畫中有所討論。

三、對國土規劃的啟示

上述四項課題是彼此緊密關聯的,對國土規劃而言,它們提供了幾項啟示,值得我們進一步在規劃上加以思考。

首先是人口的預測與分派。這一向是城鄉規劃的前提,但過去處於持續成長的階段,人口預測往往偏向樂觀;現今則在變化的關口,如何作更精細的人口預測並界定各縣市或區域的人口構成(不只是數量還應考慮年齡構成等),實需要特別著力。

其次,不同年齡層的構成意味著不同的生活方式。因此,在國土規劃上,除了要在部門計畫中考慮生產方式等經濟課題外,似乎也應考慮提擬「生活計畫」,亦即界定出一地的生活特質、生活方式,從中指認出土地使用的差別、公共服務的需求,進而反映在土地使用編定、空間結構的安排以及特定部門計畫上。

第三,調整城鄉發展的策略。面對城鄉的差異,多年來政府雖然不斷強調「均衡城鄉」的目標,但似乎並未有具體的成效。此次行政院擬定的「前瞻基礎建設」 計畫中規劃了「城鄉建設」一項,在執行上要各分項計畫都以「強化生活圈」作為共同的核心原則,這就是未來城鄉發展的重要策略。經過數百年來的發展,台灣各地確實形成或大或小的生活圈,既是消費的、也是文化的生活圈,它們往往在行政上涵蓋了數個鄉鎮市,且往往以某一中型市鎮作為中心。因此,城鄉建設將以這類核心的中型市鎮為標的,投注夠多的軟硬體,強化它的核心機能。譬如藉「城鎮之心工程」改造市鎮中心的公共環境、藉「文化生活圈建設」來充實它的文化設施、藉增加路外停車位來改善交通問題等等。核心市鎮強化起來,可以服務周邊的鄉村人口,共同建構宜居的生活,增加吸引人口定住的條件,如此一來可以減緩人口變動對鄉村的衝擊,民眾的日常生活也可以減少前往都會的長程旅次,符合節能減碳的永續思維。

結語

台灣走過半世紀的快速發展,在世界的舞台上爭取到豐碩的成果,但我們並未能在經濟發展的同時,同步營造出宜居的城鄉與幸福的國土。大家都同意,台灣的自然環境美麗且生態豐富,但我們所建構的城鄉,其實在各個層面多未能達到先進國家的水準。除此之外,台灣也面臨結構性的挑戰,可預見的未來:人口變少變老;極端氣候帶來的災害也將更多更頻繁;而在全球產業佈局快速變動中,台灣的產業結構已感受到衝擊,必須重新思考可扮演的角色並積極調整。已經起步的國土規劃,我們期待透過它發揮引導城鄉發展的作用,讓未來的城鄉有更清楚的系統架構,每個縣市都形成幾個明顯的生活圈而且各有各的特色,讓人們得以定住其中,安居樂業教養下一代。

但這是一個艱鉅的社會工程,有賴政府與民間通力合作,期望透過我們大家一起的努力,可以讓未來的台灣成為一個:讓國民深感驕傲的壯麗國土讓外賓樂於造訪的生態島嶼